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【第一财经】陈杰丨上海五大新城建设应破除“郊区”观念,给予完整城市功能
发布时间:2021-01-27 23:43:19 作者: 浏览次数:

正在进行的上海两会上,上海市长龚正在政府工作报告中指出:上海将以五大新城建设为发力点,优化市域空间布局。

这是五个新城建设首次写进上海政府工作报告。五大新城建设,将对上海空间格局产生什么样的影响,为什么选择嘉定、青浦、松江、奉贤和南汇作为新城建设的重点?新城的建设和发展应该体现什么样的新思路?新城建设又与上海住房民生的解决存在什么样的关系?

必要性与标志性

笔者以为,上海近年来经济增速出现后续乏力,很重要的一个原因是城市要素资源过多集中在市中心城区,没能及时疏散出去。一方面,市中心城区因为承载空间有限而面临发展的天花板,同时也因为集聚效应退化和拥挤成本上升而出现发展动能衰减;另一方面,承载空间富余的郊区新城却发展机制不顺,潜在发展动能远远没有释放。

虽然上海历史上也推过多个郊区化战略,如2001年“一城九镇”、2004年“三城七镇”、2006年“1966城镇体系”,但总体效果都不太好。这种郊区化发展模式,优质生产要素资源和公共服务资源仍然高度集中在市区,市区人口即使有所疏解到郊区,也主要是去这些地方建成的房价相对低廉的大型居住区购房居。鸵等匀桓叨燃墼谑星,“一城九镇”大多成了“睡城”,产业基本没有转移过去,产城融合差,职住平衡低。

反思下来,这种以大城市中心人口郊区化疏散为主导的卫星城发展模式,具有很多先天弊端,郊区新城的城市功能严重不足,对高级劳动力吸引力很弱,自身造血能力差,公共服务提供能力低,难以形成产业集聚。同时,飞地式和外科植入式的郊区新城,高度依赖土地财政,房价过高,服务业匮乏,也无法吸引当地农民转化为市民,就地城镇化缓慢。现在国内外主流的城市规划都基本不再提卫星城了。

上海“十四五”规划建议,已经对五大新城提出了“产城融合、功能完备、生态宜居、交通便利”的要求,并定位为独立的综合性节点城市。笔者认为,上海这次提出以五大新城建设为发力点来优化空间格局,是对原来中心城郊区化引导的卫星城发展模式的一种纠正。但笔者认为,要让新城的发展不走原来覆辙,就要顺应国际城市发展规律,把行政区意义上的上海不再视为一个单一城市(city),而看做一个都市圈(Metropolitan Area),让每个郊区新城都独立发展和具有独立完整的城市功能,尽可能产生内驱动力,以提升新城的发展动能,促进新城发力与中心辐射互动、城市资源要素双向流动,在上海行政区内形成高质量的内循环,从而推动上海的发展模式整体转型,有力促进上海实现“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”的空间新格局。

这次上海市政府之所以选定嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇这五大新城优先发展,也是经过深思熟虑。一方面这5个新城在历史上的郊区化新城建设中成效较好,并找到了自己的特色定位,初步积累了独立的发展动能;另一方面这5个新城与长三角一体化战略关系度高,是联结上海中心城区与周边城市的门户,内引外联,可左右借力。比如松江,通过自主打造G60科创走廊,不仅从“松江制造”走向“松江创造”,还一下子把区位优势发挥得淋漓尽致,并加快产城融合,积蓄了独立发展动能,越来越像一个具有完整城市功能的城市了。

笔者建议,今后对这五大新城,不宜再称为上海的郊区,“郊区”其实是套在这些新城头上的一个枷锁。要把每一个新城当成一个独立的城市,与上海中心城区是兄弟关系、平行关系,a而不是父子关系、上下级关系,共同接受上海行政区政府的领导和指导。就像江苏省的苏锡常为什么经济和社会发展很强,不在于城区很强,而是下面的县级市很强。如苏州辖区的昆山市、张家港市、常熟市和太仓市,个个都是“猛虎”,这几个县级市的GDP都超过了1000多亿元,其中昆山市4000多亿元,超过上海除了浦东之外任何一个区的GDP,也超过宁夏、青:臀鞑厝鍪〖兜ノ坏腉DP。有了这几大“猛虎”,苏州自然实力雄厚,能以一普通地级市之位,GDP仅次于北上广深和重庆之后,高居全国第六。上海经济总量未来能不能进一步跃升,就在于能不能有自己的几大“猛虎”。

关于新城规划的新思路

在两会上,龚正市长提到,编制新城规划建设导则,开展新城重点地区规划设计,支持新城集聚一批符合功能定位的重大产业项目,高标准配置学校、医院、文体设施运等公共服务资源,推进综合交通枢纽建设,提升新城环境品质,促进新城与长三角城市群中的其他城市相互赋能、辐射带动。这表明,新城的规划将呈现与之前不一样的特点,也要有新思路。

新城规划是一个大课题,产城融合是基本要求,职住平衡是重要考量,公共服务资源的起点要更高,相对中心城区更有优势,以更好的营商环境来导入产业,以更好的幸福感体验来吸引人口。而这些前提是要让新城有自我造血功能。但笔者想强调的是,要让这五大新城发展得更好,需要更多给这五大新城赋权,包括获得更多的城市规划自主权、产业选择权、公共服务配置权和土地用途变更审批权。总之,在符合上海总体规划前提下,尽可能放权。苏州之所以辖区内的县级市经济很强,主要是给了每个县级市很多自主权。

笔者建议,上海可以探索尝试把五大新城的行政定位提升,命名为嘉定市、青浦市、松江市、奉贤市、南汇市,给予地级市的行政定位,并从所在区独立出来,行政级别与所在区平级。区政府只管农村和其他未升级为新城的镇,区和新城在行政上是相互独立又紧密合作的关系,类似美国日本欧洲等国家县里套市、但县市独立运行的治理模式。这样做的好处是,新城行政级别提高,在招商引资、基建投资、财税收支、公共服务配置等方面,不需要先在区里审批再去市里审批,避免层层叠叠的行政架构带来的周期长,以及自上而下的政策供给与一线需求的错位。

总之,上海不能被等级化科层化的行政体系困。弥卫砟J礁颖馄交,才能调动各个区域行政单位的积极性、主动性和创造性,让他们更有内驱动能。不需要太担心新城与区分立之后的协同发展矛盾。如果充分发挥市场化导向,自愿协调下的跨行政区协同治理,会比行政一体化下的垂直治理效果更好。长三角一体化的任务就是要实现非行政主导的协同发展,长三角一体化的最大特点也是非行政主导的协同发展,上海在内部做到了,也就能在长三角一体化中做出示范和引导。给新城赋能,加强新城的能动性,就能加快上海与周边长三角城市群的相互赋能、相互辐射。松江的G60科创走廊就是一个成功案例。松江出于自身发展需求,没有上海市政府自上而下的任务布置,就深挖区位优势和内在禀赋,主动推动上海中心城区与长三角城市科创资源的互联互通,在壮大了自己的同时,也推动了长三角一体化深度发展。

新城建设与住房民生的关系

1月21日,上海市住建委等部门发布《关于促进本市房地产市场平稳健康发展的意见》(下称《意见》),将完善土地市场管理,优化土地供应结构,增加商品住房用地供应,特别是在郊区轨道交通站点周边、五大新城加大供应力度。这体现了五大新城建设不仅是做大上海经济总量、积蓄更多发展动能的一个手段,也是上海成为生态宜居城市的重要途径。

一个国家内部少数大城市的高房价,是一个国家区域不平衡的缩影。一个都市圈的核心城市房价大大高于周边城市,也是都市圈空间不平衡的缩影。解决高房价,最终要通过区域平衡发展来实现。上海中心城区房价过高,说明优质就业机会和优势公共服务资源过度集中在中心城区。优势要素资源过多集中在城市的中心城区,必然带来严重的职住不平衡,以及交通拥挤、不生态不宜居等诸多问题。化解这些矛盾,靠对中心城区住房需求的抑制只能治标,最终是要引导需求到郊区和周边的独立新城。

所以《意见》的一大亮点就是,先提增加供给,而且不是虚词,是切切实实给出了增加供给的方向。五大新城,不仅是要提供价廉质优的住房,更重要是能提供相当数量的工作机会,真正成为一个城市功能完整的新城,来吸引大批居民扎根,分流上海市核心区房价压力的同时,实现更好的产城融合和更优的职住平衡,从而与中心城形成良性互动、协同发展。

(作者系上海交通大学中国城市治理研究院教授)

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